III sektor w statystyce publicznej
Autor: Anna Elżbieta Strzała
15 czerwca 2007 r. odbyło się posiedzenie Rady Statystyki, która w nawiązaniu do stanowiska Departamentu Pożytku Publicznego Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej postanowiła wprowadzić ostatecznie do „Programu badań statystycznych statystyki publicznej na 2008 rok" badanie fundacji, stowarzyszeń oraz podmiotów kościelnych i innych związków wyznaniowych.
Pierwsze informacje o typach badanych podmiotów (w tym posiadających status pożytku publicznego), dziedzinach i zasięgu działania, zatrudnieniu, liczbie członków i wolontariuszy, przychodach i kosztach pojawią się pod koniec 2009 r.
Ponadto Główny Urząd Statystyczny na wniosek DPP MPiPS zamierza poszerzyć tematykę badawczą dotycząca organizacji trzeciego sektora. W przygotowywanym obecnie wieloletnim planie badań statystyki publicznej 2009-2015 GUS przewiduje temat „Działalność organizacji trzeciego sektora":
- objęcie statystyką publiczną również innych organizacji i instytucji działające w obszarze gospodarki społecznej;
- opracowanie spójnego zestawu danych / wskaĽników, charakteryzujących instytucje trzeciego sektora, ich aktywność w różnych obszarach życia i korzyści dla rozwoju społecznego;
- utworzenie bazy danych statystycznych trzeciego sektora - utworzenie operatu i listy jednostek do badań trzeciego sektora na podstawie danych posiadanych przez GUS, danych administracyjnych (KRS, sprawozdania podatkowe CIT, deklaracje ZUS, sprawozdawczość opp i fundacji) i poza administracyjnych (Stowarzyszenie Klon/Jawor, ISKK SAC);
- powiązanie wyników badań trzeciego sektora dotyczących infrastruktury i prowadzonych działań z informacją o potrzebach i liczbie korzystających z usług świadczonych przez te organizacje, pozyskiwanych z badań prowadzonych poprzez gospodarstwa domowe.
Drugi temat, którym planuje zająć się GUS, dotyczy „Wpływu działalności III sektora na sytuację wybranych grup ludności i ogólnospołeczną". Ma na celu:
- powiązanie obserwacji działań instytucji trzeciego sektora z monitorowaniem sytuacji grup ludności, do których działania te są kierowane;
- ocenę dopasowania rodzaju świadczonej pomocy do potrzeb społecznych;
- uzupełnienie istniejących Ľródeł informacji o dodatkowe badania (moduły badawcze), w tym badania dotyczące określonych grup ludności korzystających z pomocy oferowanej przez organizacje trzeciego sektora (np. bezdomnych, bezrobotnych, kobiet w trudnej sytuacji życiowej) oraz badania dotyczące wybranych dziedzin lub aspektów działalności organizacji trzeciego sektora (np. korzystanie z usług z zakresu ochrona zdrowia, usług edukacyjnych, aktywność ludności w zakresie działalności III sektora).
Trzeci obszar badawczy będzie dotyczył „Rachunku satelitarnego trzeciego sektora", czyli opracowania metodologii wykonywania rachunku satelitarnego gospodarki społecznej (uzupełniającego standardowe rachunki narodowe) w celu poprawy jakości szacunków dokonywanych dla tego obszaru gospodarki oraz sprawdzenie możliwości zastosowania w warunkach polskich modeli rachunków opracowywanych w innych krajach.
Wszystkie działania w zakresie statystyki trzeciego sektora GUS zamierza prowadzić w ścisłej współpracy z MPiPS DPP, Ministerstwem Sprawiedliwości, Instytutem Statystyki Kościoła Katolickiego, innymi instytutami naukowo-badawczymi oraz Stowarzyszeniem Klon/Jawor i innymi organizacjami pozarządowymi.
Brak systemu monitorującego funkcjonowanie działalności pozarządowej w sposób pewny, regularny, stabilny metodologicznie oraz neutralny przy jednocześnie coraz większym zapotrzebowaniu na dane dotyczące rozwoju sektora pozarządowego w Polsce sprawił, iż zdaniem MPiPS konieczne stało się uwzględnienie w Programie badań statystycznych statystyki publicznej na rok 2008 tematyki sektora pozarządowego.
Do podstawowych zadań powołanej grupy roboczej należy m. in.: ustalenie potrzeb informacyjnych MPiPS, GUS oraz innych instytucji, określenie Ľródeł danych (wskazanie obecnych oraz potencjalnych zasobów informacyjnych, m.in. prace nad formularzem sprawozdania fundacji zbieranym w systemie administracyjnym), określenie brakujących danych podmiotowych i przedmiotowych oraz opracowanie koncepcji badania.
Departament Pożytku Publicznego w dniu 27 listopada 2006 r., w ramach prac nad Programem badań statystycznych statystyki publicznej na rok 2008, przekazał Prezesowi Głównego Urzędu Statystycznego projekt formularza „SOF-1Sprawozdanie z działalności fundacji, stowarzyszeń i innych organizacji pozarządowych za 2008 r." bazujący na badaniu SOF-1 z Programu badań statystycznych statystyki publicznej na 2001 r. oraz na wypracowanym w partnerstwie IW Equal „Tu jest praca" badaniu sektora pozarządowego, zrealizowanym w 2006 r. przez Główny Urząd Statystyczny.
Jednocześnie w dniu 15 grudnia 2006 r. w Głównym Urzędzie Statystycznym odbyło się posiedzenie plenarne Rady Statystyki na temat statystyki instytucji III sektora. W oparciu o przedstawione na posiedzeniu informacje oraz prowadzoną dyskusję Rada Statystyki przygotowała opinię w przedmiotowej sprawie na użytek kierownictwa GUS oraz zainteresowanych instytucji i organizacji. W dokumencie tym zapisano między innymi, iż: „Zarówno przedstawiony w informacjach materiał, jak i opinie oraz uwagi zgłoszone w dyskusji wykazały, że problem statystyki instytucji trzeciego sektora wymaga intensyfikacji prac tak w zakresie ogólnej koncepcji i metodologii jak i organizacji badań statystycznych. Wynika to przede wszystkim z istotnego wzrostu znaczenia tej dziedziny aktywności społecznej w życiu publicznym i procesach rozwojowych kraju oraz potrzeby dostosowania statystyki do tego zjawiska".
W dniu 8 lutego 2006 r. podczas posiedzenia Komisji Programowo - Metodologicznej dotyczącej Programu badań statystycznych statystyki publicznej na rok 2008 podkreślono potrzebę zintensyfikowania i rozszerzenia zakresu prac przedmiotowej grupy w takim stopniu, aby można było na początku maja br. wypracować wspólnie projekt badania sektora pozarządowego w możliwym do zrealizowania zakresie i uwzględnienia go w Programie badań statystycznych statystyki publicznej na rok 2008.
JJ
Zarówno przedstawiony w informacjach materiał, jak i opinie oraz uwagi zgłoszone w dyskusji wykazały, że problem statystyki instytucji trzeciego sektora wymaga intensyfikacji prac tak w zakresie ogólnej koncepcji i metodologii jak i organizacji badań statystycznych. Wynika to przede wszystkim z istotnego wzrostu znaczenia tej dziedziny aktywności społecznej w życiu publicznym i procesach rozwojowych kraju oraz potrzeby dostosowania statystyki do tego zjawiska.
Dlatego też Rada Statystyki postanowiła przygotować w oparciu o informacje i dyskusję opinię w tej sprawie na użytek kierownictwa GUS oraz zainteresowanych instytucji i organizacji, a także rozpatrzyć ten temat ponownie jeszcze przed końcem obecnej kadencji.
2. Z przedłożonych informacji wynika, że badania statystyczne organizacji non profit prowadzone były cyklicznie przez GUS przy współpracy Instytutu Nauk Politycznych PAN od 1997 roku (przeprowadzono cztery badania, piąte w przygotowaniu). Badania organizacji pozarządowych w cyklu dwuletnim organizuje od 2002 roku Stowarzyszenie Klon/Jawor. Minister Pracy i Polityki Społecznej prowadzi bazę danych organizacji pożytku publicznego i monitoruje ich współpracę z administracją publiczną.
Badania te pozwoliły rozpoznać skalę zjawiska, podziały strukturalne populacji według celów, funkcji i kierunków działania oraz tendencje rozwojowe. Równocześnie jednak ujawniły, że rozwój trzeciego sektora i wzrost jego udziału w wypełnianiu ważnych zadań społecznych, w tym publicznych, tworzy konieczność uporządkowania i wzmocnienia systemu informacji statystycznej na jego temat.
Wymaga to sformułowania odpowiedzi na podstawowe (a nie rozwiązane dotychczas) pytania-problemy dotyczące:
- skali, zakresu podmiotowego i głównego organizatora badań statystycznych trzeciego sektora,
- potrzeb informacyjnych i związanego z nimi zakresu przedmiotowego i kierunków badań,
- organizacji i zasad działania systemu badań umożliwiających udoskonalenie i optymalne wykorzystanie administracyjnych Ľródeł danych, koordynację działań zainteresowanych podmiotów oraz dostosowanie zakresu i częstotliwości badań do rosnących potrzeb informacyjnych w tym zakresie.
Główny Urząd Statystyczny powołał roboczy zespół (z udziałem przedstawicieli departamentów Urzędu oraz resortów i organizacji prowadzących badania lub gromadzących stosowne dane), którego celem jest budowa systemu informacji o instytucjach non-profit. Zespół podjął już niezbędne prace metodologiczne o charakterze analitycznym dotyczące m.in. identyfikacji podstawowych Ľródeł danych, opracowania słowników, oceny administracyjnych Ľródeł danych i propozycji ich doskonalenia. Zespół nie sformułował jednak dotychczas propozycji rozwiązań w sprawach zasadniczych problemów przedstawionych powyżej.
3. Materiały przedłożone na posiedzeniu RS i dyskusja wykazały różnicę poglądów w sprawie zakresu podmiotowego badań statystycznych sektora określanego nazwą „non-profit". Instytut Studiów Politycznych PAN zgłosił, w oparciu o doświadczenia europejskie, propozycję rozszerzenia populacji sektora o spółdzielnie, towarzystwa ubezpieczeń wzajemnych i inne podmioty określane jako organizacje gospodarki społecznej tzn. takie, które osiągają zysk, ale nie kapitalizują go, lecz rozdzielają pomiędzy członków lub przeznaczają na cele społeczne (niekoniecznie statutowe). Stwierdzono też, że ewolucja istotnej części stowarzyszeń i fundacji nadaje ich działalności charakter gospodarki społecznej a nie stricte non-profit. Propozycja nie znalazła wyraĽnego poparcia w dyskusji, ale zgłoszony przy tej okazji problem zmian jakościowych zachodzących w szeroko pojętym zbiorze podmiotów sektora organizacji pozarządowych wykazał, że nie można poprawnie określić zakresu podmiotowego sektora, jeśli ograniczy się jego wyróżnik do wąsko ekonomicznego kryterium.
Prawidłowe określenie zakresu podmiotowego sektora i kryteriów stanowiących jego wyróżnik wymaga przede wszystkim analizy funkcji społecznych oraz kierunków i perspektyw rozwoju organizacji stanowiących populację podmiotów określaną dotąd różnymi nazwami (organizacje non-profit, organizacje pozarządowe, gospodarka społeczna, trzeci sektor). Innymi słowy - aby wiedzieć, jaką populację tych podmiotów należy badać w wyodrębniony sposób; co, w jakiej skali i jak badać, musimy wiedzieć, jaką wspólną rolę społeczną podmioty tej populacji odgrywają i jaką będą w przewidywalnym czasie odgrywać w stosunku do społeczeństwa, gospodarki i państwa.
4. Organizacje trzeciego sektora składają się z grup i podgrup podmiotów o bardzo zróżnicowanych celach, strukturach i zasadach działania - od partii politycznych przez organizacje związkowe po fundacje i stowarzyszenia.
Mają jednak wspólne, ważne cechy:
- stanowią formę aktywności obywatelskiej wymienionej w 11 i 12 artykule Konstytucji RP, co oznacza, że nie należą do domeny władzy publicznej, ani rynku,
- celem ich aktywności jest działanie w interesie i na rzecz społeczeństwa lub jego grup poprzez realizację ich potrzeb, reprezentowanie interesów, świadczenie usług społecznych,
- dla osiągnięcia tych celów pośredniczą między społeczeństwem lub jego częścią a instytucjami państwa i gospodarką, w dziedzinie zaspokajania ważnych potrzeb społecznych,
- nie prowadzą działalności gospodarczej, lub osiągany z niej zysk wykorzystują na realizację celów społecznych.
W praktyce istotna część podmiotów trzeciego sektora (stowarzyszenia i fundacje, ale nie tylko) zajmuje się redystrybucją środków przekazanych przez organy władzy publicznej na cele społeczne, w tym realizację usług społecznych, bądĽ realizuje cele społeczne ze środków przekazywanych przez podmioty sektora gospodarki i osoby fizyczne.
Zapotrzebowanie na tę działalność, a tym samym istnienie i rozwój trzeciego sektora wynika z:
- przyjętej w państwach demokratycznych o gospodarce rynkowej zasady pomocniczości zakładającej, że zadania społeczne realizowane są przez samorządy i instytucje aktywności obywatelskiej, najlepiej znające potrzeby i będące pod bezpośrednią kontrolą społeczeństwa, a instytucje państwa spełniają rolę pomocniczą.
- konieczności przezwyciężania mankamentów rynku i państwa w zakresie dostarczania dóbr zbiorowych, których wymaga społeczeństwo oraz zaspokajania potrzeb konsumentów nie mogących opłacić usług ani otrzymać ich z sektora publicznego,
- zdolności do szybkiej i trafnej odpowiedzi na strukturalne zmiany w popycie i podaży usług społecznych,
- zdolności do generowania miejsc pracy i szerokiego rozwijania wolontariatu.
Funkcja pośrednika pomiędzy społeczeństwem a rynkiem (gospodarką) i państwem w świadczeniu usług społecznych i realizacji innych społecznych celów jest obecnie i będzie w najbliższych latach Ľródłem intensywnego rozwoju trzeciego sektora, a także zwiększenia różnorodności form jego instytucji i metod osiągania celów. Wynika to przede wszystkim z rosnącego strumienia środków europejskich płynących do samorządów i instytucji rządowych państwa, oraz dobrego stanu gospodarki i relatywnie wysokiego PKB. W efekcie tych pomyślnych czynników następuje zwiększenie podaży środków na realizację społecznych celów, w tym społecznych usług, a w konsekwencji - znaczące zwiększenie popytu na działalność organizacji trzeciego sektora.
5. Rozwój trzeciego sektora wpłynie niewątpliwie na zwiększenie oczekiwań w stosunku do badań statystycznych tego zjawiska. Dotyczyć będą takiego sformułowania zakresu podmiotowego sektora, które uwzględni podstawowe, wspólne cechy należących do niego podmiotów: - tego, że są miejscem aktywności obywatelskiej i społecznej i tego, że zaspokajają potrzeby i wykonują usługi społeczne organizując i wykorzystując transfery środków pomiędzy gospodarką i państwem a społeczeństwem. Prace metodologiczne nad zakresem podmiotowym wymagać będą też pogłębienia klasyfikacji rodzaju działalności.
Należy liczyć się również z oczekiwaniem zwiększenia skali badań i wprowadzenia tematu trzeciego sektora do Programu badań statystyki publicznej poczynając od 2008 r.
6. Określenie zakresu badawczego wiązać się będzie z analizą potrzeb informacyjnych. Należeć będą do nich na pewno: potrzeba identyfikacji wielkości i dynamiki aktywności obywatelskiej /liczb społecznych działaczy, wolontariuszy, tworzonych miejsc pracy itp./, oczekiwanie pomiaru strumieni środków płynących z gospodarki i z instytucji publicznych - w tym europejskich, potrzeba określenia jego miejsca i udziału w rachunkach narodowych. Oczekiwane też będzie ewidencja i statystyka oraz klasyfikacja ofiarodawców.
7. Postulowane zwiększenie skali badań trzeciego sektora w programie badań statystyki publicznej wymaga analizy i udoskonalenia administracyjnych Ľródeł danych dotyczących tego sektora oraz zapewnienia stosownej koordynacji i współpracy pozwalającej zoptymalizować koszty tych badań.
8. Rada Statystyki w oparciu o analizę przedłożonych informacji i dyskusję, przedkłada następujące rekomendacje.
- Stwierdzając zasadność powołania Zespołu ds. systemu informacji o podmiotach trzeciego sektora, Rada postuluje, aby podjęte przezeń prace miały na celu w pierwszym rzędzie określenie propozycji zakresu podmiotowego, skali oraz kierunków badań statystycznych tego sektora opartych o analizę potrzeb informacyjnych;
- Rada proponuje, aby prowadząc te prace Zespół wykorzystał przedstawione powyżej uwagi dotyczące:
- potrzeby dokonania analizy funkcji społecznych i perspektyw rozwoju podmiotów trzeciego sektora i sformułowania na jej podstawie kryteriów przynależności do niego poszczególnych grup podmiotów;
- oparcia propozycji kierunków badań na potrzebach informacyjnych z uwzględnieniem m.in. potrzeby pomiaru dynamiki aktywności obywatelskiej oraz strumieni środków kierowanych z gospodarki i instytucji publicznych na cele społeczne za pośrednictwem trzeciego sektora;
- Rada postuluje również rozszerzenie składu Zespołu o ekspertów zewnętrznych - specjalistów w zakresie badania aktywności obywatelskiej i społecznej oraz przedstawicieli resortów nadzorujących podmioty trzeciego sektora i zlecających im zadania publiczne związane m.in. z absorpcją środków europejskich.
- Zespół powinien dokończyć analizy administracyjnych Ľródeł danych dotyczących trzeciego sektora oraz przygotować propozycje udoskonalenia systemu ich prowadzenia i wykorzystywania.
Warszawa, 19 stycznia 2007 r.
