Praktyczne informacje

Poradnictwo Prawne i Obywatelskie - główne wnioski

• Obecnie PPiO opiera się przede wszystkim na organizacjach pozarządowych (wśród których ważną rolę odgrywają Biura Porad Obywatelskich), Studenckich Poradniach Prawnych i instytucjach pomocy społecznej. Sieć punktów dostępu do PPiO, głównie dzięki instytucjom pomocy społecznej, jest dość gęsta, ale nierównomierna. Ponadto porady świadczone przez ośrodki pomocy społecznej czy powiatowe centra pomocy rodzinie skierowane są w praktyce przede wszystkim do osób korzystających z pomocy społecznej, a nie do wszystkich obywateli. Zdecydowaną mniejszość stanowią usługodawcy, którzy w sposób kompleksowy i profesjonalny zajmują się PPiO. Zaliczyć do nich można jedynie kilkadziesiąt podmiotów w skali kraju, a są nimi SPP, BPO oraz kilkanaście innych organizacji pozarządowych czy instytucji publicznych. To między innymi powoduje, że większość usługodawców nie stosuje standardów świadczenia usług, nie przykłada również specjalnej uwagi do oceny jakości ich świadczenia.
• Podmioty świadczące poradnictwo (publiczne i niepubliczne) nie tworzą spójnego systemu, dla większości z nich PPiO jest jedynie nieobligatoryjnym instrumentem realizacji statutowych zadań, co powoduje, że świadczenie poradnictwa, jego zakres i skala zależą najczęściej od możliwości finansowych, organizacyjnych i ludzkich danego podmiotu.
• Do mocnych stron poradnictwa można zaliczyć umiarkowanie dobrą rozpoznawalność usługodawców w wymiarze lokalnym. Wynika to m.in. z dobrego zakorzenienia „sieciowego” działających podmiotów oraz dobrej znajomości lokalnych społeczności, w których te podmioty funkcjonują. W wymiarze ogólnopolskim lepszą rozpoznawalnością cieszą się instytucje publiczne. Mocną stroną są także zasoby ludzkie PPiO – osoby udzielające porad są najczęściej dobrze przygotowane, kompetentne i zaangażowane w pomaganie beneficjentom. Ukształtowany samoczynnie polski model poradnictwa cechuje uzupełnianie się działań instytucji publicznych i niepublicznych. Atutem jest także wysoka skuteczność i użyteczność PPiO, co wynika z oceny osób z niego korzystających.
• Podstawową słabością funkcjonującego PPiO jest niedobór środków finansowych, co przekłada się na słabe warunki lokalowe i materialne. Poradnictwo cechuje obecnie słabe powiązanie instytucjonalne z wymiarem sprawiedliwości. Nieadekwatne jest także wsparcie dla PPiO ze strony instytucji publicznych i niepublicznych. Brak trwałych, materialnych podstaw działania prowadzi do niestabilności organizacyjnej. Ogólna informacja o działalności poradniczej i jej popularyzacja, poza wspomnianą wyżej dość dobrą jej rozpoznawalnością lokalną, jest niewystarczająca, co powoduje, że osoby utrzymujące ograniczone relacje społeczne mają mniejsze szanse na skorzystanie z porady, gdyż nie wiedzą o takiej możliwości. Podmioty świadczące poradnictwo z reguły nie dostosowują warunków udzielania porad do potrzeb osób niepełnosprawnych. Często brakuje standardowych procedur ewidencji spraw beneficjentów, monitoringu i ewaluacji prowadzonej działalności poradniczej. Ograniczone jest też wsparcie merytoryczne i organizacyjne dla PPiO ze strony środowisk prawniczych.
• Do szans rozwojowych PPiO można zaliczyć przede wszystkim deklarowaną chęć korzystania z jego usług ze strony obywateli, a także zainteresowanie jego rozwojem zarówno wśród podmiotów niepublicznych, w szczególności organizacji pozarządowych, jak i wśród podmiotów publicznych. Szansą jest również dążenie do tworzenia rozwiązań systemowych dla PPiO ze strony administracji rządowej. Do szans rozwojowych PPiO należy także zaliczyć rozwój poradnictwa zdalnego (telefon, e-mail, Internet).
• Wśród zagrożeń poradnictwa należy wskazać przede wszystkim brak spójnej polityki państwa, która tworzyłaby warunki przyjazne dla rozwoju PPiO. Zagrożeniem jest także słabość i niestabilność dotychczasowego finansowania usług poradniczych czy, szerzej rzecz ujmując, różnego rodzaju wsparcia dla ich prowadzenia. Na niekorzyść PPiO działa także brak klarownych prawnych podstaw funkcjonowania poradnictwa, co z jednej strony rodzi praktyczne problemy z jego finansowaniem, w szczególności ze strony podmiotów publicznych, z drugiej powoduje niejasność relacji pomiędzy PPiO a komercyjnym rynkiem usług prawniczych i wymiarem sprawiedliwości.
• Obecne podaż i popyt w obszarze usług PPiO są dość ograniczone. Niewielkie zainteresowanie poradnictwem wynika przede wszystkim z niskiego poziomu świadomości prawnej Polaków oraz z niewielkiej oferty bezpłatnych usług poradniczych. Z badania ewidentnie wynika, że w dziedzinie poradnictwa to podaż jest czynnikiem silnie stymulującym popyt. Niewielka podaż wynika zaś przede wszystkim z ograniczonych możliwości i zasobów usługodawców, a także braku warunków prawnych, instytucjonalnych, organizacyjnych i finansowych sprzyjających rozwojowi poradnictwa w Polsce.
• Warunki do rozwoju poradnictwa powinny zostać ujęte w rozwiązania o charakterze systemowym. Według badanych, przyszły system poradnictwa powinien zapewniać powszechny dostęp dla obywateli do usług wysokiej jakości. Powinien opierać się na usługodawcach publicznych i niepublicznych, przy czym w przypadku tych drugich konieczne jest zapewnienie stabilnego finansowania świadczonych usług poradniczych. System powinien być bezpłatny dla obywateli, a jego finansowanie powinno zapewniać państwo przy wsparciu samorządów terytorialnych.
• Z badania wynika, że zakres tematyczny poradnictwa powinien być szeroki i obejmować wszystkie gałęzie prawa, obywatele mają bowiem bardzo różnorodne problemy. Z drugiej strony ludzie szukają pomocy najczęściej w sprawach z zakresu prawa cywilnego, w szczególności rodzinnego. Dość często problemy obywateli dotyczą również prawa administracyjnego i relacji obywatel–administracja publiczna, a także prawa pracy i dziedziny zabezpieczenia społecznego.
• Nie ma ogólnej zdecydowanej opinii na temat tego, kto powinien móc korzystać z bezpłatnego poradnictwa. W badaniu dominowały dwa stanowiska: (1) wszyscy obywatele, (2) jedynie osoby, których dochody nie pozwalają skorzystać z poradnictwa odpłatnego. Pojawiały się też inne propozycje: osoby wykluczone społecznie, osoby, którym z różnych powodów to wykluczenie społeczne zagraża, lub osoby w trudnych sytuacjach życiowych. Dodatkowo wskazywano, że dostęp do PPiO powinien być uzależniony od rodzaju sprawy, z którymi obywatele najczęściej mają problemy. Inaczej mówiąc, zakres przedmiotowy PPiO powinien być ograniczony, na przykład do kategorii spraw, z którymi obywatele najczęściej mają problemy. Jako grupa wymagająca wsparcia wymieniane były najczęściej osoby niepełnosprawne. Pojawiały się także inne rozwiązania, np. z informacji powinni korzystać wszyscy obywatele, z porad jedynie ci, których na to nie stać.
• Korzystanie z przyszłego systemu PPiO powinno być bezpłatne – taki jest główny wniosek z badania. Za bezpłatnością systemu przemawia, według badanych, z jednej strony niska jakość polskiego prawa (skomplikowane, rozległe, często zmieniające się, niezrozumiałe), z drugiej strony niewielka świadomość prawna obywateli. Pojawiły się jednak pomysły, aby wprowadzać częściową odpłatność, na przykład za korzystanie z usług przez osoby mające istotne problemy, ale nie do końca spełniające kryteria dostępu.

Źródło: A. Peisert, T. Schimanek, M. Waszak, A. Winiarska (red.), Poradnictwo prawne i obywatelskie w Polsce. Stan obecny i wizje przyszłości, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2013

Poradnictwo Prawne i Obywatelskie, wyniki badań

• Aktualnie w Polsce działa kilkaset niepublicznych podmiotów świadczących PPiO, ale dla około dwóch trzecich z nich poradnictwo nie jest głównym obszarem działalności, lecz tylko jednym z elementów szerszych działań. Do tych podmiotów, dla których PPiO jest głównym celem działania, należą przede wszystkim Biura Porad Obywatelskich, Studenckie Poradnie Prawne oraz niektóre organizacje pozarządowe, np. Federacja Konsumentów.
• Poradnictwo świadczone jest także przez podmioty publiczne, na przykład instytucje pomocy społecznej, biura poselskie i senatorskie, Państwową Inspekcję Pracy, sądy czy też powiatowych rzeczników praw konsumentów. Ale tylko dla co piątej z takich instytucji poradnictwo jest głównym obszarem aktywności. Pozostałe podmioty publiczne traktują PPiO jako jeden z wielu dostępnych instrumentów działania. Najczęściej poradnictwo świadczą ośrodki pomocy społecznej i powiatowe centra pomocy rodzinie.
• Instytucje publiczne udzielają informacji i porad średnio 29 osobom w miesiącu, podmioty niepubliczne – 133 osobom. Dwie trzecie wszystkich podmiotów świadczących poradnictwo robi to pięć dni w tygodniu, przy czym częściej deklarują to instytucje publiczne, a 59% z nich oferuje pomoc przez osiem godzin dziennie. Prawie wszyscy usługodawcy świadczą swoje usługi w sposób bezpośredni w punktach udzielania porad. Stosunkowo rzadko wykorzystywane są do tego celu inne formy, np. telefon czy Internet. W instytucjach publicznych porad udzielają najczęściej pracownicy socjalni, w niepublicznych zaś – zatrudnieni prawnicy.
• Zdecydowana większość usługodawców (84%) dostosowuje zakres porady do okoliczności konkretnej sprawy, wykazuje się zatem elastycznym podejściem do okoliczności danej sprawy, wykazuje się zatem elastycznym podejściem do beneficjenta. Otrzymuje on najczęściej informacje o tym, jakie wsparcie i gdzie może uzyskać, jakie są jego prawa, a także poradę, jak powinien postąpić, aby rozwiązać swoje problemy. Większość podmiotów – o ile wymaga tego sytuacja – oferuje również pomoc w zakresie załatwiania spraw formalnych (wypełnianie i weryfikacja dokumentów, udostępnianie ich wzorów).
• Porady dotyczą najczęściej następujących obszarów: prawa cywilnego (w tym zwykle spraw rodzinnych), świadczeń z pomocy społecznej, prawa pracy (w tym bezrobocia), ubezpieczeń społecznych i zdrowia. Wymieniony zakres działań odpowiada na zapotrzebowanie beneficjentów, którzy najczęściej deklarują problemy prawne z tych właśnie dziedzin. Najrzadziej porady dotyczą spraw związanych z: prawami uchodźców i cudzoziemców, prawem finansowym, karnym, lokalowym i spółdzielczym.
• Przeważająca część podmiotów świadczących PPiO nie stosuje żadnych kryteriów ograniczających korzystanie ze swoich usług (dotyczy to głównie podmiotów niepublicznych) – każdy obywatel mający problem może zgłosić się do nich po informację lub poradę. Część podmiotów, głównie publicznych, stosuje kryteria dochodowe i (lub) kryteria dotyczące zamieszkiwania w danym obszarze, np. gminie czy powiecie, bądź inne kryteria, np. korzystania z pomocy społecznej. Są również podmioty (przede wszystkim organizacje pozarządowe), które specjalizują się w świadczeniu PPiO określonym grupom, np. osobom niepełnosprawnym, kobietom czy uchodźcom.
• Dość słabo wśród usługodawców rozpowszechniona jest standaryzacja świadczonych usług. Normy w sposób sformalizowany stosuje prawie połowa podmiotów niepublicznych i zaledwie 15% instytucji publicznych. Większość usługodawców nie prowadzi systematycznej ewidencji spraw i beneficjentów, nie śledzi też ich losów po skorzystaniu z porady. Połowa wszystkich usługodawców w ogóle nie stosuje systemu wewnętrznej oceny osób udzielających porad.
• Osoby korzystające z oferty działających usługodawców są bardzo różne, tak jak zróżnicowana jest sama oferta, ale można powiedzieć, że przeciętny beneficjent PPiO to kobieta w wieku od 25 do 50 lat, znajdująca się w trudnej sytuacji życiowej lub materialnej. Wśród beneficjentów PPiO można wyróżnić dwa dominujące typy: (1) osoby niezaradne życiowo, którym nie wystarczy sama informacja, ale potrzebne są też porady, (2) osoby świadome, którym najczęściej wystarczy sama informacja.
• Większość Polaków (77%) w ostatnich pięciu latach nie odczuwała potrzeby korzystania z pomocy prawnej i z niej nie korzystała. Prawie co piąty obywatel taką potrzebę odczuwał i skorzystał z pomocy prawnej, a jedynie 4% Polaków, choć odczuwało potrzebę wsparcia, takiej sformalizowanej pomocy z różnych względów nie szukało. Osoby, które skorzystały z innych form pomocy, najczęściej szukały jej wśród osób z najbliższego otoczenia (rodziny, sąsiadów), zarówno u tych niebędących prawnikami, jak i u tych posiadających wykształcenie prawnicze: u adwokata, radcy prawnego, notariusza.
• Bariery w korzystaniu z pomocy prawnej wynikają m.in. z: niskiej świadomości i wiedzy prawnej i obywatelskiej Polaków, braku wiedzy o istnieniu takiej możliwości (zwłaszcza tej bezpłatnej), stresu związanego z ubieganiem się o pomoc, lęku przed ośmieszeniem lub prawnymi konsekwencjami, wcześniejszych negatywnych doświadczeń nabytych w kontakcie z instytucjami wymiaru sprawiedliwości. Chociaż większość Polaków w okresie ostatnich pięciu lat nie deklarowała problemów prawnych, to zdecydowana większość z nich uważa, że potrzebne jest wprowadzenie powszechnego systemu bezpłatnych porad prawnych i obywatelskich.
• Osoby, które skorzystały z PPiO, w zdecydowanej większości wysoko oceniają otrzymaną pomoc, podkreślając jej bezpłatność jako istotną zaletę, a także wskazując na kompetencje i zaangażowanie osób udzielających porad. Nieco ponad trzy czwarte osób korzystających z PPiO rozwiązało swój problem, z którym zwracało się po poradę. Podstawową słabością poradnictwa według jej beneficjentów jest przede wszystkim brak informacji o ofercie PPiO, o tym, gdzie i w jakim zakresie można skorzystać z poradnictwa.
• Instytucje publiczne świadczące poradnictwo robią to w ramach swoich ustawowych zakresów obowiązków, w związku z tym wykorzystują do tego posiadane zasoby ludzkie, lokalowe, sprzętowe oraz środki publiczne znajdujące się w ich budżetach. Podmioty niepubliczne z reguły nie mają własnych zasobów rzeczowych, ludzkich i finansowych, muszą je więc zdobywać z zewnątrz. Skala udzielanego dotychczas wsparcia dla PPiO jest bardzo niska – zaledwie 15% instytucji i organizacji, potencjalnie mogących udzielić takiego wsparcia, podjęło takie działania w latach 2011–2012. Przy czym najczęściej stosowaną formą pomocy udzielanej usługodawcom jest wsparcie rzeczowe (np. udostępnianie lokali), osobowe (np. delegowanie prawników) oraz edukacyjne (np. szkolenia dla doradców). Rzadko wsparcie ma charakter finansowy. Jeżeli już się pojawia, to w zasadzie wyłącznie w formie dotacji uzyskanej w drodze konkursu. Najczęściej ze wsparcia korzystają organizacje pozarządowe, w tym Biura Porad Obywatelskich. Podmioty wspierające PPiO nie wypracowały skutecznych metod monitorowania i oceny świadczonych usług poradniczych, ograniczają się do podstawowych sposobów oceny wykorzystanego wsparcia polegających na raportach merytorycznych i finansowych.
• Większość badanych usługodawców, obywateli i instytucji wspierających opowiada się za stworzeniem powszechnego systemu PPiO. Badani różnili się natomiast co do tego, kto powinien świadczyć usługi w ramach takiego systemu. Najczęściej wskazywane do pełnienia tej roli były: samorządy terytorialne, instytucje pomocy społecznej, organizacje pozarządowe i kancelarie prawne. Zakres przedmiotowy, czyli zakres spraw, którymi miałyby zajmować się instytucje świadczące poradnictwo, nie powinien być ograniczony – taka opinia pojawiała się najczęściej.
• Różne były również opinie badanych na temat tego, kto powinien mieć prawo do korzystania z bezpłatnego poradnictwa. Dwa najczęściej pojawiające się stanowiska to: (1) wszyscy obywatele powinni mieć nieograniczony dostęp do poradnictwa, (2) jedynie osoby, których dochody nie pozwalają skorzystać z poradnictwa odpłatnego. Przy czym wśród badanych przeważała opinia, że PPiO powinno być bezpłatne dla osób uprawnionych do korzystania z niego. Pomimo różnic w szczegółowych rozwiązaniach badani zgodzili się co do tego, że PPiO powinno być dostępne dla obywateli w ramach powszechnego systemu, który będzie dostarczał usług wysokiej jakości.
• Poradnictwo powinno być według badanych finansowane przede wszystkim z budżetu państwa, w drugim rzędzie z budżetów samorządów terytorialnych. Najczęściej wymieniana forma finansowania to konkursowe kontraktowanie usług w oparciu o standardy ich świadczenia.

Źródło: A. Peisert, T. Schimanek, M. Waszak, A. Winiarska (red.), Poradnictwo prawne i obywatelskie w Polsce. Stan obecny i wizje przyszłości, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2013

Punkty obsługi interesantów w sądach